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拯救世贸组织

2001年11月9日至13日,世界贸易组织(WTO)第四次部长级会议在卡塔尔首都多哈举行。在这次会议上,经历了表决、签字等仪式后,随着历史性的一声槌响,中国结束15年复关和加入世界贸易组织的进程,并在当年的12月11日正式成为世界贸易组织成员。

彼时,以会议举办地多哈命名的多哈回合谈判也被提上议程,这是WTO成立后启动的新一轮全球多边贸易谈判,旨在推动全球农业、制造业和服务贸易的自由化,被认为是“为国际贸易改革订下了颇为进取的改革计划”。中国加入WTO后便开始参与这一谈判。

然而,多哈回合谈判自启动以来,由于发达国家和发展中国家在农业政策问题上始终无法弥合分歧,致使其历经多次谈判也没能取得突破性进展,并被搁置至今,这也让WTO进入低潮期。

多哈回合谈判2008年陷入停滞以来,贸易争端解决机制成为世贸组织最权威且有效运转的部分。然而2019年12月,WTO争端解决机制因上诉机构法官人数不足,被迫陷入停摆;2020年12月,上诉机构最后一位成员任期届满离任。如今,无法正常运转的WTO深陷危机之中。

举步维艰的多哈回合谈判

多哈回合谈判的启动并非偶然。

由于农产品在国际贸易中的特殊性,始于1986年的乌拉圭回合谈判开始后,农业便成为中心议题之一,最终在1993年12月达成了包括《农业协议》在内的乌拉圭回合一揽子协议。在对外经济贸易大学中国世贸组织研究院院长屠新泉看来,直至1995年WTO成立,WTO多边贸易谈判仍有一些未决问题没有讨论出结果,且主要集中在农业和服务业方面。

“按道理讲,WTO成立之后就应该开启对这两方面问题的谈判,但在后来的讨论过程中觉得只谈这两个问题还不够。经过了很长时间的争论,多哈回合谈判涉及的议题最终有19个,范围非常广。”屠新泉向《中国报道》记者表示。

他认为,尽管多哈回合谈判在2001年如期开启,但是谈判本身基础比较薄弱。从当时的部长宣言的起草过程看,各方分歧很大,但出于多方原因,多哈回合谈判最终被成功发起,“尤其是‘911事件’给当时的国际安全形势投下了浓重阴影,迫使人们寻求一种团结氛围。”

多哈回合谈判建立在乌拉圭回合谈判制定的《农业协议》基础上。市场准入、国内支持和出口竞争是乌拉圭回合《农业协议》的“三大支柱”——市场准入指在多大程度上允许别国商品或服务进入,国内支持指成员采取国内政策支持为农业生产提供补贴和支持,出口竞争指成员为农产品出口所提供的各种形式的补贴。

“出口竞争问题目前基本上解决了,主要是关税和补贴的问题。”屠新泉告诉记者,农产品贸易的理想模式是发达国家减少补贴,发展中国家降低关税,但是双方的动力都不太足。“《农业协议》原则上要求发达国家削减补贴,但发达国家基本上没有兑现承诺,得到补贴的发达国家的农产品的出口,对发展中国家来说是很难去竞争的。”

屠新泉表示,我国在“入世”前属于观察员,加入初期力量比较薄弱,但作为最大的发展中成员,也积极、全面地参与了多哈回合谈判,维护发展中国家利益。包括举行多场小型部长会、高官会,推动谈判进程,并在农产品和非农产品关税减让领域提出关税削减公式,解决不同国家适用同一减让公式的公平性问题。

但由于各方利益的顽固性冲突,2008年7月,多哈回合谈判终因美国在发展中成员农产品特殊保障机制上拒绝让步而陷入僵局;同年12月,由于无法弥合分歧,世贸组织决定年底前不再召开小型部长会议;2015年,162个WTO成员国的贸易部长在肯尼亚内罗毕参加第十届部长级会议,他们没有重申回归多哈回合谈判,这是多哈回合谈判启动以来的首次。

20年后再看多哈回合谈判,屠新泉坦言,这期间没有大的进展,从侧面表明WTO的规则没有进步,但成员的经贸水平、技术水平却在不断发展,“新问题只能参照旧规则解决,这无疑会削弱WTO的影响力。”

多边贸易体制仍是国际贸易的基石

在世贸组织上诉机构原主席、大法官张月姣看来,危机体现在决策机制失灵,不足以应对多哈回合谈判中成员间多方利益的复杂博弈;领导力真空,核心成员从塑造和推动者到体制撼动和破坏者;包容性欠缺,欠发达、最不发达成员融入体制困难等。

屠新泉也认为,多哈回合谈判之所以失败,既有WTO机制的不健全,也在于领导者缺位。“WTO争端解决机制遵循协商一致原则,从20多年实践看,如果领导者足够强大,该原则更倾向于‘强迫一致’。”他表示,美国在2008年以前承担了WTO的领导者角色,此后便力不从心。尤其是特朗普之后,国内社会矛盾的积累带来了美国对国际组织、对全球化的态度改变,美国产生“全球化不利己”的认知问题。

“美国失去迫使别国接受它的领导的能力,其他国家目前尚缺乏领导能力,多哈回合谈判只能暂时搁置。这是核心问题。”屠新泉强调说,全球化有高潮就会有低谷,当前一方面仍要促进国际合作,通过WTO和其他国际机构解决双边、多边以及全球性问题;另一方面,美国等国家应看到需求、突破压力,进行政治、经济和社会改革。

有舆论认为,多哈回合谈判无限期暂停,是多边贸易体制渐成“鸡肋”的一个缩影,双边合作、区域合作是当今主流。屠新泉分析,作为替代的双边和区域贸易协定“更容易出结果”,有市场是正常现象。

世贸组织副总干事张向晨则指出,双边合作、区域合作可以成为多边贸易体制的有益补充,但前提是世贸组织必须健康、强有力。他强调,经济全球化背景下,不存在非此即彼的选择。各国的经济利益需要协调,有很多综合性问题如农业补贴,没有任何一个区域或双边协定可以处理,只能在多边框架下解决。“多边贸易体制是国际贸易的基石,作用不可代替,这是绝大多数成员的共识。”

“蚂蚁搬家”式寻求解决方案

世贸组织官员曾估计,如果多哈回合谈判成功,全球消费者和企业每年可少支付1250亿美元关税。法国经济研究机构CEPII估算,多哈回合谈判带动贸易全球化可使世界经济每年增长将多出430亿美元,与此有关的服务贸易自由化还将带来300亿美元额外产出。

多哈回合谈判艰难而复杂,尤其处在当前逆全球化、民粹主义、贸易保护主义抬头,疫情导致全球经济分化、动荡的情况下。专家表示,这也正是推动WTO机制改革的时机所在。

让WTO重新成为在世界贸易秩序中有影响力的中间角色,这是所有成员国共同的责任。

张向晨指出,WTO规则需要与时俱进,但WTO改革不是推倒重来、另起炉灶,WTO的核心价值尤其是非歧视原则必须坚守。对于全体成员一时达不成一致的议题,应允许部分成员先行先试,探索新的路径。但诸边方式不是多边谈判的替代品,最终目标仍应是形成多边规则,使每个成员特别是发展中成员不被落下。

在谈判策略上,屠新泉告诉《中国报道》记者,当前形势下,希望多哈回合谈判达成那种面面俱到的一揽子协定已经不可能。“针对一些小的、成功几率高的单议题面向局部成员谈判,‘蚂蚁搬家’式地寻找解决方案更为可行。”

事实上,多哈回合谈判并不是毫无成果。2013年,世贸组织第九届部长级会议达成“巴厘一揽子协定”,被称为多哈回合谈判的“早期收获”,该协定包括10份文件,内容涵盖了简化海关及口岸通关程序、允许发展中国家在粮食安全问题上具有更多选择权、协助最不发达国家发展贸易等内容;2015年,世贸组织第十届部长级会议就非洲等发展中国家最为关切的农业出口竞争达成共识,162个成员首次承诺全面取消农产品出口补贴,时任WTO总干事罗伯托·阿泽维多称这是世贸组织成立20年来在农业领域最为重要的成果。

不久前的12月2日,WTO“服务国内规制联合声明倡议”谈判在日内瓦正式签署协议,协议聚焦与服务贸易有关的许可要求,程序、资质要求和程序以及相关技术标准,旨在促进相关措施的透明度、可预见性和便利性。谈判仅用时4年就结束,为WTO带来一抹亮色。

在屠新泉看来,对于多哈回合谈判不必过于悲观,即便不谈判,既有的规则成果也还在继续发挥作用,大多数货物贸易依然受WTO规则管辖。“有些可能有点过时,但还是能作为一个参照。”

文 | 《中国报道》记者 陈珂



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原文地址《 拯救世贸组织》发布于2021-12-19
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